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刊發論文正規網站論政府財務管理的新制度應用模式

發布時間:2014-11-06 17:10所屬分類:財務會計瀏覽:1加入收藏

摘要:根據我國國情和實踐,由于年度審計時間緊,政府審計人手少,可以由審計署和地方審計部門聘請注冊會計師參與地方政府財務報告年度審計,在審

  摘要:根據我國國情和實踐,由于年度審計時間緊,政府審計人手少,可以由審計署和地方審計部門聘請注冊會計師參與地方政府財務報告年度審計,在審計署的規定和指導下開展審計工作,并對其負責。這樣不僅解決了政府審計人手少的問題,也拓展了注冊會計師的業務領域。

  會計信息的內容和質量,滿足政府會計信息使用者日趨增長的基本需求。政府會計目標是制定政府會計準則的出發點和歸宿點,是整個政府會計準則體系的核心理論問題。總體上來講,國際上政府會計改革的目標取向是建立以不同程度的權責發生制為基礎,以統一規范的政府會計準則、會計制度和政府財務報告為主要內容,全面反映政府收支活動和資產負債信息的現代政府會計體系。

  根據我國政府環境和信息使用者及其信息需求分析,我國政府會計應以反映政府履行受托責任為主,決策有用為輔作為我國政府會計的基本目標。具體目標應包括三個:(1)提供有助于使用者了解和評價政府預算執行情況的信息;(2)提供有助于了解和評價政府財務狀況的信息;(3)提供有助于評價政府的服務努力、成本和成果的信息。

  從當前和今后一段時間我國行政事業單位財務會計管理水平來看,行政事業單位及其會計人員普遍適應目前的預算會計制度管理方式,熟悉簡單明晰的業務操作規范。因此,可根據我國企業會計規范體系的建設經驗 , 在制定政府會計準則的同時 , 制定適應政府會計新模式要求的政府會計制度。必須摒棄現行總預算會計、行政單位預算會計和事業單位預算會計制度不統一的做法,制定和執行統一的預算會計制度、財務會計準則和制度,才能保證會計信息能夠正確合并,編制政府綜合財務報表。

  在“準則 + 制度”的政府會計規范體系中,準則具有指導性的原則作用,特別是基本準則部分,應當在政府會計的基本理論和原則上統領全局,對政府會計制度的建設起指導和協調作用。政府會計制度的構建和變革應當遵從基本準則所構建的理論框架,并且保持和具體準則的協調一致性。考慮到行政、事業單位,以及高校、醫院等單位不同的職能和業務特點,可以分別制定不同的會計制度,以便于操作,但必須貫徹相同的準則要求。

  “準則 + 制度”模式比較符合我國政府會計的實踐需求,能夠適應我國當前行政事業單位的財務會計管理水平,改革推行的阻力小,從而減少廣大會計人員在準則接受方面的阻力。

  政府會計主體是指政府會計為之服務的特定對象,主要界定會計核算和報告的空間范圍。某些學術研究觀點認為,判斷一個機構組織是否納入政府會計體系 , 有如下四條標準:(1)使用和依賴預算資金;(2)政府對其負有財務責任;(3)政府對其運營進行直接控制;(4)是否會影響對政府財務狀況的正確判斷。只要同時符合這四個條件 , 就應納入政府會計主體適用范圍 , 否則就不納入。

  在新的目標模式中,必須建立規范、透明的政府會計信息披露制度。建議在預算會計和財務會計相分離的政府會計模式中,以政府決算報告和政府財務報告兩種方式分別披露預算會計和財務會計信息。

  政府決算報告應當增加更為詳細的會計數據、文字解釋、專項說明、比較分析等內容,以幫助使用者更好地了解預算執行情況、相關背景以及變化情況。同時,應建立健全有關決算報告的制度,對其編制方法、審批程序、披露范圍、披露內容、披露方式、時限進行規定。另外,決算報告的披露范圍應當和預算一樣逐步擴大到社會公眾。

  政府財務報告制度是我國政府會計改革的重要內容之一。我國的政府財務報告應繁簡適當,適合我國國情與管理水平,以財務報表為主,并附以必要的分析說明。其主體內容應至少包括:一是經濟情況分析,宏觀經濟統計指標體系,反映宏觀經濟狀況;二是政府財政經濟狀況分析,反映宏觀經濟狀況對財政發展趨勢的影響,以及對政府財政管理的成果及問題等進行分析闡述;三是財務報表及注釋,以及需要在表外加以說明的重大事項等。

  對國有企業和社保是否納入政府會計主體的問題,建議政府會計主體不包括國資委轄下的大型國企和社保基金等單獨的基金單位,因為社會保障基金實行獨立的會計核算方法,放在報表里會影響報表使用者對政府財務狀況的理解,建議放在表外附注中加以反映。

  我國政府會計的核算基礎政府會計包括政府預算會計和政府財務會計兩大部分,在財務會計中推行權責發生制是西方政府會計改革的主要標志。在政府會計改革的眾多措施中,權責發生制改革是最為重要的改革內容之一。可以說,逐步引入權責發生制基礎,不斷完善政府財務會計體系,已是各方共識。2013 年 3 月,歐盟委員會向歐盟理事會和歐洲議會提交題為《成員國向實施協調的公共部門會計準則邁進 國際公共部門會計準則對成員國的適用性》的研究報告。該報告指出,在整個歐盟各層級政府采用一套協調的、以權責發生制為基礎的會計準則將是歐洲政府會計改革的方向。

  但從世界范圍來看,在政府會計領域,推行完全的權責發生制會計的國家還是少數,大多數國家在政府會計改革上都是循序漸進地推行權責發生制會計。由于我國的經濟改革走的是漸進式道路,政府會計改革勢必將是循序漸進式的,在引入權責發生制會計上也將是漸進式的,不可一蹴而就。現在完全采用權責發生制還存在著很多的困難。基于此,對我國政府會計準則建設中引入權責發生制會計的程度,以及如何分階段地引入權責發生制會計基礎,哪些會計核算項目應當首先引入權責發生制等問題的研究,就顯得十分重要。

  目前我國的政府會計改革從會計角度看,主要是完善政府預算會計,滿足預算管理的現實需要,并補充政府財務會計的內容。基本做法是,在現有預算會計以收付實現制為主要核算基礎,著重從財務會計角度逐步推行權責發生制,核算和編制綜合政府財務報告。建議在預算會計和財務會計分立并存的政府會計模式中,政府預算會計采用修正的收付實現制基礎,政府財務會計采用修正的權責發生制會計基礎。最常見的修正的權責發生制形式是對確認資產和負債的范圍作出限制,以及不同程度的選擇,包括確認非金融資產、固定資產、公共基礎設施和無形資產,并計提折i日;但對國防基礎設施和文化資產在取得或建造時確認費用,只確認短期金融資產和負債,確認所有負債但不包括養老金負債等;對于政府擔保債務、養老金缺口等較難確認的政府債務,考慮表外披露等方式進行報告。限制范圍的原因往往是由于這些資產和負債的確認存在技術上的困難,計量成本過高,或對政府管理與決策的影響不大等。

  (經過分析國外政府會計的會計要素設置的情況,考慮我國預算管理和行政事業單位會計核算的實際需要,以符合政府會計改革的目標,建議目前應該將預算會計和財務會計兩種功能明確分離,分別建立預算會計和財務會計兩個系統。在政府會計中設置資產、負債、凈資產(基金余額)、收入、支出、結余六個會計要素,即預算會計三要素(預算收入、預算支出、預算結余),采用修正的收付實現制;財務會計六要素(收入、費用、結余、資產、負債、凈資產),采用修正的權責發生制。

  經過分析國外政府會計的會計要素設置的情況,考慮我國預算管理和行政事業單位會計核算的實際需要,以符合政府會計改革的目標,建議目前應該將預算會計和財務會計兩種功能明確分離,分別建立預算會計和財務會計兩個系統。在政府會計中設置資產、負債、凈資產(基金余額)、收入、支出、結余六個會計要素,即預算會計三要素(預算收入、預算支出、預算結余),采用修正的收付實現制;財務會計六要素(收入、費用、結余、資產、負債、凈資產),采用修正的權責發生制。

  十八屆三中全會作出《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》,提出要建立規范合理的中央和地方政府債務管理及風險預警機制,并允許地方政府通過發債等多種方式拓寬城市建設融資渠道。地方政府要發行債券,就必須編制和提供地方政府財務報告,需要評級機構對地方政府進行信用評級,也需要專業機構對政府財務報告進行審計,出具審計報告,以及地方政府資產、負債、凈資產的評估。從國際經驗來看,由于社會審計具有“獨立、客觀、公正”的特點和優勢,由注冊會計師對政府財務報告進行審計,更容易得到投資者和評級機構的認可。近年來,我國注冊會計師已經開展了地方政府融資平臺發行的城投債審計業務,積累了一定的經驗,也證明了注冊會計師開展地方政府發行債券審計的可行性。

  購買的專業服務。實行政府會計改革后,要求對地方政府的預算執行結果進行績效評價。這項績效評價可以由政府審計部門來執行,也可以委托注冊會計師來執行。財政部于 2012 年印發了《預算績效管理工作規劃 (2012-2015 年 )》,提出要建立健全中央、省、市三級符合預算績效管理工作需要的社會中介機構庫,并決定自 2012 年起試行國資預算支出項目績效評價制度,將委托資產評估、審計等中介機構,對部分企業集團國資預算支出項目開展第三方評價。目前已有一些會計師事務所開始從事財政資金使用效益的評價業務,業內專家指出,今后將有越來越多的政府購買注冊會計師服務業務,以及參與政府和國有資本經營預算績效評價工作。


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