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高級經濟師論文簡析當前財政法的新改革創新趨勢

發布時間:2015-02-09 11:48所屬分類:財務會計瀏覽:1加入收藏

摘要:從法學的角度看,財政公平包含著對正義的價值追求,從制度上則主要體現一種平等的對待,它既包括財政收入方面義務人的平等犧牲,也包括財政

  摘要:從法學的角度看,財政公平包含著對正義的價值追求,從制度上則主要體現一種平等的對待,它既包括財政收入方面義務人的平等犧牲,也包括財政開支方面權利人的平等受益,還包括在財政程序方面的同等條件同等處理,等等。公平原則雖然在我國財政法上沒能得到普遍肯定,但由于它是憲法平等原則在財政法領域的延伸,因此完全應該成為一條現實有效的法律原則。論文發表:《特區經濟》雜志于1983年4月試刊,1985年公開發行。二十幾年來,《特區經濟》伴隨經濟特區的發展不斷發展壯大,雜志已經成為在國內外經濟學界有廣泛影響力,主要以特區經濟理論和國內外熱點經濟問題研究探討為重點方向,根植于特區的一份權威的、有特色、有理論深度和較高學術水平的綜合性經濟類月刊。

  關鍵詞:財政法,經濟發展,財務制度

  在我國目前城鄉差距、地區差距、貧富差距越來越大的社會背景下,財政平等主義的確立和有效發揮作用,有助于將社會的矛盾控制在人們的心理承受能力以內,有助于創造一種平等和諧的競爭環境,有助于最低人權的法律保障,因而具有非常重要的現實意義。

  財政法所追求的公平,既包括起點的公平,也包括過程的公平,無論在實體法還是在程序法上都可以表現為一種平等的對待。也正因為如此,在財政法的不同領域其要求會有所不同。例如:(1)在稅收方面,公平主要體現為量能課稅,即根據納稅人稅負能力的大小設計稅制,收入高的人,需繳納更多的稅收;收入少的人,相應的稅收負擔則較輕。(2)在費用征收方面,公平主要體現在受益的關聯度上。如,規費應當體現一種直接受益性,不能要求沒有享受公共服務的個體繳納;又如,建設基金應當根據工程的受益面合理確定義務人的范圍。受益程度不同的人,繳費的標準也應該有所不同。(3)在地區間財政關系方面,財政法應該保證最低限度的財政均衡。如,除了中央政府通過轉移支付增加財政困難地區的財政供給能力外,還可以設計一種地區間橫向財政均衡的模式,由富裕地區按照一定的標準向貧困地區進行財政援助。(4)在社會階層間的財政關系方面,應該保障每一個群體同等的機會和待遇,不能出現制度性歧視。如我國目前的城鄉差距很大程度上即與財政支出的不平衡有關,因此應該通過一定的財政法律措施予以反向調節,以促進城鄉的機會均等。(5)在財政支出的標準方面,除了公務所需或無法逾越的客觀困難外,相同的情況應當相同處理,不能認為人為原因導致受體之間的差異過大。正因為如此,預算編制過程中部門間行政管理費用貧富不均的現象必須加以改變。(6)在最低人權的保護方面,財政應當保障每一個公民的生存權、受教育權等基本人權,為社會弱者提供力所能及的幫助和救濟。如,最低生活保障制度的實施范圍不僅限于城市,農村同樣也應該普遍推行。如果本級財政缺乏足夠的支付能力,上級財政應當通過轉移支付予以足額補充。

  在財政法的體系中,除基本原則外,還存在一些僅僅在某一個方面具有約束力的原則,如預算法中的公開性原則、統一性原則,稅法中的量能課稅原則,處理中央和地方關系的財政自治原則,等等。這些原則或者是基本原則在具體領域中的適用,或者是從該領域的法律規范中總結和提煉而來,但它們無疑都在各自的范圍內發揮著重要的指導作用和規范效力。有關這些原則的內容,可參照相關章節的介紹。

  民主的基本含義與其說是多數人的統治,不如說是個人參與公共事務的決定權。財政民主所要求的無非也就是賦予普通的公民和企業參與財政事務的權力。從法理上看,財政民主主義來源于現代國家普遍認可的國民主權原理。既然國家權力來源于人民的授權,那么,人民就應該有一定的渠道和途徑從法律上參與授權的過程。具體到財政權力而言,它并不是一種獨立于人民權利的自在物,相反,它來源于人民主權,受制于人民主權。正因為如此,財政應否支出、如何開支,財政收入的規模和種類,等等,都應該由人民通過一定的法律程序加以決定。剝奪人民的財政決定權,進而將自己的意志強加在人民頭上的行為是從根本上違反憲法人民主權原理的。從制度上看,代議制是現代社會貫徹人民主權原則的一個理想模式,在我國則表現為人民代表大會制度,因此,改革我國人民代表大會制度,保證人民代表受制于選民意志,保證人民代表對重大財政事項的最終決策權,也就成為財政民主主義的首要內容。正因為如此,國外的一些立法和文獻非常重視財政議會主義原則,其所強調的重點在保障人民的財政參與權上與財政民主主義的要求是相同的。除此之外,財政民主主義還要求人民享有對財政事務的有效監督權。這首先要求政府的財政行為的決策程序、執行過程以及實施效果具備公開性、透明性等特點;其次還要求依法保證新聞媒體對財政事務的采訪自由,使財政行為的全過程置于人民的監督之下;最后,應當借鑒先進國家的經驗,在人民代表大會的運行模式中設立專門的財政監督機關,使人大審計、政府審計、社會審計成為一個有機的整體。當然,監督的目的在于提高財政執行的效率,最終也是為了更好地履行人民對重大財政事務的決定權。因此,財政民主的首要內容仍然落腳在人民的財政決策權上。

  財政法定主義是財政民主主義的具體體現,它以財政民主作為基礎,同時也是財政民主非常重要的實現途徑。這里所謂的“法”,從形式意義上看應該僅僅指由人民代表所組成的最高權力機關所制定的法律;所謂財政“法定”,并不是說對一切財政行為都必須制定專門的法律,而只是說財政行為必須滿足合法性的要件,必須得到法律的明確許可或立法機關的專門授權。只有在法律允許的范圍內,政府才享有財政方面的自由裁量權。財政法定主義一般表現在:(1)財政權力(利)法定。財政權所包含的內容是十分寬廣的,它既包括立法機關的財政立法權,也包括政府及其所屬各部門就財政事項所享有的決策權、執行權和監督權等。它既包括上級政府對下級政府的財政權力,也包括下級政府對上級政府的財政權利,甚至包括沒有行政隸屬關系的地方政府之間相互享有的財政權利。它既包括政府作為整體對財政相對人所享有的命令權、禁止權,也包括財政相對人對政府依法享有的監督權、請求權等。財政權力(利)法定的主要目的在于督促政府在法定的授權范圍內行事,防止超越職權和濫用職權的現象發生,同時也是為了明確財政關系中利益分配的法律界限,保護財政相對人的合法權益。(2)財政義務法定。和財政權力(利)一樣,財政義務種類也是十分復雜的。由于在財政法領域權力(利)與義務不一定完全形成一一對應的關系,因此通過立法的形式明確規定各個相對主體的財政義務仍然是非常必要的。財政主體只需承受法律明確規定的義務,超出法定義務范圍的事項可以拒絕。(3)財政程序法定。需要由法律直接規定的程序主要有財政立法程序、財政行政程序、財政監督程序和財政救濟程序。財政程序法定的目的在于保障財政權力在既定的制度框架內有效運作,保障財政行為的透明度、公正性和規范性,為財政民主奠定良好的法治基礎。(4)財政責任法定。財政責任是一種督促財政主體合法行使財政權力,切實履行財政義務的外力保障機制。雖然它不是一種常態,但由于它對當事人的財產、職位、機會等影響甚深,因此必須于法有據。財政責任的種類除了屬于行政責任的行政處分和行政處罰之外,情節嚴重的還應當承擔刑事責任。另外,隨著財政法治進程的深入,類似引咎辭職之類的政治責任和罰息、支付違約金、強制支付之類的經濟責任也應當適時引入財政法,以增強其可救濟性成分和剛性色彩。

  財政健全主義所關注的是財政運行的安全穩健,其核心問題即在于,能否將公債作為財政支出的資金來源。資本主義早期,財政健全主義一般要求年度財政平衡,不得在預算中列赤字。國家的財政開支只能以稅收、費用等非稅收入作為來源,公債的合法性被完全否定。進入壟斷時期以后,受經濟危機的影響,國家不得不大規模干預經濟。由于財政開支的數額劇增,而傳統的收入來源不升反降,因此財政赤字成為各國的普遍現象。為了彌補財政赤字,公債手段開始被大量使用,并且逐漸合法化。在這種歷史背景下,人們對財政健全主義開始持懷疑態度。在公債發行已經不可避免的情況下,是否還有必要強調財政健全主義?如果是,那么財政健全主義的內容如何衡量?這些問題一直纏繞在人們的心中,不得其解。針對這些問題,有的人主張,年度財政平衡事實上無法做到,財政平衡應該建立在動態基礎上。如果在一個經濟周期內,蕭條時期的赤字與高漲時期的盈余能夠相抵,這也是一種平衡;還有的人主張,考慮財政本身的平衡問題沒有意義,需要考慮的應當是財政的經濟效果。如果財政能夠促進經濟健康發展,即便出現財政赤字也沒有關系。

  我們認為,隨著財政平衡被打破,公債的規模日益擴張,財政風險也越來越大。在這種情況下,就更應該強調財政健全,防止財政突破最大承受能力,引發財政危機。應該說,雖然實現財政健全的方式可以變,但財政健全的理念在任何時候都不會過時。

  毫無疑問,財政平衡是實現財政健全的一種方式,也是一種理想的財政狀態。但是,當年度財政平衡無法堅持時,財政健全主義的重點也應當隨之調整。既然公債在現代經濟條件下無法避免,就不妨肯定其合法存在。但是,借債畢竟是引發財政風險的重要因素,因此,法律應當著重對公債的發行主體、審批程序、發行方式和限額、使用范圍、償還方式、債務管理等作出限制,以最大可能地發揮公債的積極功效,降低公債的財政風險。當公債的規模和結構已經超出風險預警線時,法律還應該設置緊急應對措施,如強制性要求收縮財政開支規模,調整財政支出結構,等等。


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